En los fundamentos del proyecto, el diputado afirma que la ciudadanía debe formar parte de la discusión sobre el rumbo de la planificación urbana y sobre las cualidades que debe adoptar el espacio público que estaría produciendo, especialmente en el caso de los nuevos espacios verdes.
En los últimos años, se han desplegado capacidades para gestionar la participación y se han aprobado normas generales en ese sentido. Pero para que esta se desarrolle plenamente, es necesario contar con mecanismos que articulen su funcionamiento y que la vinculen intrínsecamente con el proceso de producción de los nuevos espacios verdes de uso público.
Este proyecto es crucial para dar un paso adelante en ese sentido, al sistematizar la incorporación del instrumento de la Mesa de Trabajo y Consenso en la producción de nuevos espacios verdes de uso público.
La participación ciudadana no solo representa una ampliación del ejercicio democrático; también es un compromiso que debe ser asumido como obligación por los y las representantes del Estado. Acuerdos Internacionales suscritos imponen responsabilidades y obligaciones a los signatarios que deben ser tenidos en cuenta.
El presente proyecto de Ley se encuentra en sintonía con los lineamientos exigidos en el Artículo 7º del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú), relativo a la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales. El inciso 3º de ese artículo exige a los Estados que promuevan:
“…la participación del público en procesos de toma de decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones (…) relativos a asuntos ambientales de interés público, tales como el ordenamiento del territorio y la elaboración de políticas, estrategias, planes, programas, normas y reglamentos, que tengan o puedan tener un significativo impacto sobre el medio ambiente”.
En el mismo sentido, brinda directivas a los Estados para que adopten medidas para asegurar que:
“…la participación del público sea posible desde etapas iniciales del proceso de toma de decisiones, de manera que las observaciones del público sean debidamente consideradas y contribuyan en dichos procesos”.
Instituciones de referencia como el Banco Interamericano de Desarrollo -BID- destacan la importancia de desarrollar procesos de Participación Ciudadana, desde la perspectiva de los beneficios que producirían a los programas, intervenciones y obras, sobre distintos aspectos, tanto en su desenvolvimiento, como en los resultados producidos y en la gestión posterior.
En la publicación “Estrategia para promover la participación ciudadana en las actividades del banco” del propio banco, se habla de “lecciones aprendidas” sobre “una amplia evidencia empírica de que los procesos participativos en los proyectos de desarrollo, adecuadamente diseñados y conducidos, presentan ventajas en términos de su eficiencia, eficacia, equidad y sostenibilidad (…)”
Destacan que “la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE) ha señalado que el fortalecimiento de relaciones con los ciudadanos es una sólida inversión (…)la participación contribuye a construir confianza en el gobierno, eleva la calidad de la democracia y fortalece la capacidad cívica(…)”;
También que:
“La existencia de mecanismos participativos para la resolución de disputas en torno a proyectos puede ayudar a reducir los ámbitos de disputa y realizar adecuaciones que faciliten su ejecución. Es ampliamente aceptado que cuando los interesados y/o afectados por determinadas actividades, políticas y proyectos tienen oportunidad de participar e incidir en las decisiones al respecto, éstas son generalmente percibidas como más legítimas y encuentran mayor apoyo (…) ”
En este sentido, la promoción de la participación comunitaria supone la capacidad de dar lugar y abordar diversos conflictos que derivan del diseño, gestión y uso de los nuevos espacios.
Una comunidad que participa y se compromete con sus espacios verdes es también un colectivo que plantea problemas y desafíos en materia de convivencia urbana y seguridad ciudadana.
Este abordaje de los debates públicos promueve la tolerancia social, fortalece el capital social de la sociedad civil y estimula una gestión cotidiana basada en la convivencia de los distintos actores.
Estas instancias de integración comunitaria contribuyen a recuperar el tejido social actuando entonces sobre la prevención social de la violencia y el delito, uno de los núcleos centrales de la política pública de seguridad.
Por otro lado, las demandas encauzadas por los mecanismos de participación pueden incidir positivamente en la disminución de oportunidades para la realización de ilegalismos, constituyéndose en insumos de la prevención situacional del delito y las violencias.
De esta manera, la comunidad interviene no sólo a través del diagnóstico –por ejemplo señalando las condiciones del entorno que favorecen la comisión de delitos o que se constituyen como espacios considerados “inseguros”–, sino también con acciones concretas en un entorno particular contribuyendo a recuperar dichos espacios para provecho de todos.
Así pues, la gestión participativa no sólo redunda en una mayor eficacia estatal, sino también en la construcción de una mayor confianza colectiva y, por lo tanto, en la producción de espacios más seguros.
Como sostiene la Guía para Ciudades más seguras de la Corporación Andina de Fomento -CAF- (2021: 50), “la apertura de instancias de diálogo con la ciudadanía en el desarrollo de proyectos de recuperación del espacio público es ineludible. Para que la apropiación del lugar tenga implicaciones preventivas sobre posibles disputas territoriales, que podrían ser origen de acciones delictivas, la recuperación no solo se debe reducir al acondicionamiento de fachadas, plazas y veredas. La instancia comunitaria es clave para comprender necesidades y procesos históricos de cada lugar, que dotarán de sentido la iniciativa”.
En ese sentido, la participación ciudadana termina suponiendo beneficios importantes para el desarrollo de las intervenciones, pero también fundamentalmente para la gestión posterior, que suele ser uno de los principales déficits de las administraciones centrales o locales.
En ese sentido el aporte de las comunidades ayudaría a cubrir el déficit del sector público en esa materia. Sobre este tema, el documento del BID reconoce que
“la participación puede ser una fuente de recursos adicionales para la ejecución de programas y proyectos, así como para la sostenibilidad de los mismos. En este sentido la participación es una suerte de activo no financiero a la disposición de todos los países (…)”
Además para potenciar esas capacidades, el BID realza los beneficios adicionales que da la participación con organización, que incrementa los atributos y mejora las capacidades del proceso participativo, particularmente desde la perspectiva de la gestión y el diálogo institucional necesario para llevarla a cabo:
“debe considerarse la participación ciudadana como elemento central en la formulación de políticas, programas y proyectos, fomentando la creación de organizaciones, redes y tejidos sociales, que aumenten la capacidad de los ciudadanos y de los grupos sociales para gestionar sus propios asuntos y para intervenir en la negociación con el sector público. (…) .”
En línea con esa recomendación, se puede destacar el Artículo 104 de la Constitución de la Ciudad de Autónoma de Buenos Aires que prevé que es atribución del Jefe de Gobierno promover:
“la participación y el desarrollo de las organizaciones no gubernamentales, cooperativas, mutuales y otras que tiendan al bienestar general. Crea un registro para asegurar su inserción en la discusión, planificación y gestión de las políticas públicas”
Entonces, resulta fundamental que los mecanismos propuestos no solo incorporen las formas organizadas de participación; sino que también fomenten a la organización como parte de un proceso virtuoso.
Hechos recientes de público conocimiento en relación a intervenciones urbanas impulsadas por el Poder Ejecutivo, habrían puesto en evidencia los costos económicos y urbanos de las insuficiencias en los procesos de participación.
Se debe garantizar que el proceso de participación se desarrolle plenamente, con capacidad para incidir realmente sobre las decisiones que hacen a los procesos de producción.
Establecer mecanismos claros y con fuerza de ley no solo fortalecerá el ejercicio de la participación, sino que también favorecería a reconstruir la confianza ciudadana sobre los mismos.
En ese sentido, el Artículo 25 del Capítulo IV “Instrumentos de Participación” de la ley 2930 del Plan Urbano Ambiental, refiere a que:
“Por lo tanto, se ajustarán los mecanismos ya existentes o bien se crearán nuevos dispositivos que promuevan y faciliten las actividades participativas. (…)”
El Artículo 4 de la ley 6413 determina también que:
“A los efectos de la presente Ley, se considerarán Mecanismos de Participación Ciudadana aquellos institutos de participación creados a través de una Ley.”
La presente Ley viene a complementar la normativa existente y a su vez avanza con la definición de los instrumentos necesarios para consolidar los procesos de participación.
La generalización de la implementación de la Mesa de Trabajo y Consenso en la concepción, diseño y materialización de los nuevos espacios verdes representa la ampliación en el uso de un instrumento probado, que se apoya en los antecedentes del Parque Avellaneda (Ley N° 1153/03), el Parque de la Estación (Ley N° 5734/17) y la Mesa de Trabajo y Consenso del Parque de la Flora Nativa Benito Quinquela Martin en el barrio de la Boca (por Resolución Comunal Nº 11520856/2021). Estas se constituyen como experiencias exitosas, aunque surgidas de reclamos aguerridos. A través de la presente ley, se busca generalizar el uso de la MTC como mecanismo de participación. La ampliación de uso redundaría además en el fortalecimiento de las mesas existentes, en la medida de que ejercitaría la gimnasia institucional en lo relativo a las mismas.
En ese sentido, la Ley 2930 del PUA refiere al rol de desarrollar este tipo de instrumentos para la gestión. El Artículo 9 plantea entre los objetivos del PUA para “ incremento, recuperación y mejoramiento del espacio público y de la circulación, de los parques, plazas y paseos (…)” para lo que propone lineamientos, entre los que se destaca el punto 7 del inciso b
“Impulsar nuevas formas de administración y gestión de los grandes espacios públicos, mediante planes de manejo específicos.”
El esquema de la Mesa de Trabajo y Consenso – MTC – promueve la gestión local a través de la participación vecinal, con un rol central de las Comunas como articuladoras de esta política pública y representantes de la comunidad, en relación a planes y proyectos de impacto local. Se sustenta sobre la normativa vigente, por citar
El Artículo 128 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, refiere a las competencias comunales sobre “La decisión y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto local, la prestación de servicios públicos y el ejercicio (…).” y la “La evaluación de demandas y necesidades sociales, la participación en la formulación o ejecución de programas.” El inciso “e” del Artículo 10 de la ley 1777, Ley Orgánica de las Comunas también define como competencia exclusiva
e) En general, llevar adelante toda acción que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y al desarrollo local, en tanto no implique menoscabo de la ciudad en su conjunto y/o de las demás Jurisdicciones Comunales. (…)”
La MTC supone una instancia institucional de participación ciudadana que se extiende no solo a nivel de la planificación, sino que también en la definición de los proyectos y con una visión prospectiva en relación al manejo y gestión posterior del espacio público generado.
La presente ley establece condiciones que deben cumplir los nuevos espacios verdes o subsistemas de espacios verdes para quedar sujetos a la aplicación de la misma.
Para ello, se apoya en algunas de las definiciones que hace el Modelo Territorial Buenos Aires 2010-2060 publicado por el Ministerio de Desarrollo Urbano y la Secretaría de Planeamiento, pertenecientes al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en el año 2011.
Se toma en cuenta la segmentación que hace de los espacios verdes en relación a la superficie, definiendo Plazas o Espacios verdes urbanos o metropolitanos. Utiliza también el concepto de los radios de influencia, diferenciados según las magnitudes de los distintos espacios, para definir los alcances territoriales de los procesos participativos. Sobre la base de esta segmentación, también se excluyeron espacios de medidas inferiores a las Plazas (“Oasis Urbanos”), que por su escala requerirían de otro tipo de instrumento más apropiado.
extracto pag. 92, Modelo Territorial Buenos Aires 2010-2060
La Autoridad de Aplicación de la presente Ley se define según las dimensiones y la ubicación de cada espacio. Se toma de referentes al Decreto 371/13 del Poder Ejecutivo (modificado por el Decreto 110/2020), firmado en el marco del traspaso paulatino de competencias desde el Poder Ejecutivo a las Comunas, cuyas consideraciones entienden que:
“los espacios verdes de la Ciudad poseen características diferenciadas entre sí, de acuerdo a sus dimensiones y al lugar geográfico donde están ubicados, (…) resulta conveniente que la Administración Central, específicamente el Ministerio de Ambiente y Espacio Público, conserve entre sus misiones y funciones el mantenimiento de los espacios verdes que por sus características requieran de un específico cuidado y contralor”.
El Decreto del Poder Ejecutivo sirve de referente en la medida de que La Autoridad de Aplicación queda definida en relación a la ubicación y las características de cada espacio(esencialmente el tamaño) para dirimir entre El Poder Ejecutivo Central y Las Comunas.
Las escalas de valor tomadas se definen en relación a las que establece el Modelo Territorial Buenos Aires 2010-2060, que permite definir el carácter urbano o barrial en relación a la escala del espacio verde en cuestión.
En relación a las características generales de los nuevos espacios verdes, el proyecto se apoya sobre el antecedente de la ley 5734 del Parque de la Estación, que establece premisas básicas para “Las obras que se desarrollen para la concreción del Parque” en su Artículo 6°.
Se recuperan esos conceptos, a la vez que se incorporan mayores precisiones sobre requerimientos para asegurar la accesibilidad universal o de incorporar la perspectiva de género y de las diversidades, en línea con manuales y publicaciones que viene desarrollando el Poder Ejecutivo.
Para definir la conformación y las cuestiones relativas al funcionamiento de cada MTC, el texto se apoya en las experiencias de las Mesas de Trabajo y Consenso de Parque de la Estación, de Parque Avellaneda y del Parque Flora Nativa y de las leyes que establecieron su conformación, Ley N° 1153, Ley 5734 y de Resolución Comunal Nº 11520856/2021.
En ese sentido, además de revisar estos antecedentes, la ley propuesta se enriqueció con el aporte y las sugerencias de referentes de los procesos de conformación de las Mesas de Trabajo que hoy funcionan, de referentes que han participado en el funcionamiento de las Mesas de Trabajo existentes; de referentes comunales y de legisladores que han acompañado a vecinos y vecinas en sus reivindicaciones, entre otros.
Establecer mecanismos de las características propuestas significa dar un paso hacia adelante hacia un espacio público democratizado y pensado desde la participación, en línea con compromisos internacionales.
Significa también reconocer y canalizar los reclamos de mayor participación para generar procesos virtuosos y enriquecedores que impactarán positivamente en el resultado y en la vida posterior de los espacios producidos. Incorporar este mecanismo de participación supondría una mejora cualitativa sustancial en el proceso de producción de los espacios verdes y de la gestión de los mismos, en cuanto a sus características tangibles e intangibles.
